庆阳市位于甘肃省东南部，在新城区快速扩张的同时，老城区作为城市发源地，城镇化进程却异常缓慢。虽然老城区是现状建设最密集、人口最多的地区，但城中村仍占现状居住用地的一半以上，公共服务设施、基础设施供给不足、交通拥堵等问题日益严峻，迫切需要对棚户区进行改造。

2014 年7 月，庆阳市棚户区改造工程正式启动，棚改作为庆阳市的核心项目，对推进总规、控规落地，统筹改造项目，实现城市发展和升级起到至关重要的作用。

1.1.    法定规划与棚改项目角力，棚改推进困难重重

一方面，现有控规是面向终极目标的蓝图式规划，对现状判读较粗放、对老城特点研究不足，缺乏对棚改开发的控制力。另一方面，现有棚改项目缺乏统筹，往往忽略对民生、文化、环境等整体层面的改善，且在用地功能、指标方面与控规有冲突，棚改建设陷入两难的困境。

本次规划是在庆阳市法定规划基本编制完毕的背景下展开的，不仅仅是对现有规划调整或单个项目的设计与建设，更是对“规划编制和管理方式”的研究和探索，重点突破四大困境，以期对庆阳老城棚改建设起到关键推动作用。

1.2.    困境一、传统规划改造规模过大，与棚改建设目标范围不一致

现有规划主要面对城市发展的最终形态，对城市现状研究较粗放，拆除面积过大，与棚户区改造的诉求和目标差异较大，且方案本身可实施性较弱。

突破点：划定合理的拆除标准，确定老城拆除建筑总量

本次规划通过划定合理的拆除标准，建立包含建筑功能、质量、风貌、高度、年代等在内的综合性现状建筑判定指标系统，以满足市场操作实施的可行性、保证改造后的城市居住品质为原则，确定老城拆除建筑总量。以此为标准，判定和总结机遇用地范围。通过减少拆迁用地规模，精确划定改造范围，缓解棚改压力。

1.3.    困境二、宏观控制与微观利益矛盾，棚改建设难以推进

现有控规作为传统的蓝图式规划，缺少对微观层面的经济可行性的研究，对棚改进程的控制能力较弱。棚改项目缺乏整体统筹，重点着眼于经济利益，往往忽略对社会效益的改善。

突破点：引入“行动规划”理念，建立多层级、弹性控制的规划设计与管理系统

本次规划依据现状社区、控规居住用地布局情况，以主次干路为边界划分22个相对独立“改造片区”，便于老城区棚改分步实施。在“改造片区”范围内实现经济平衡，依据经济测算，深化调整各片区用地功能分配，核算并确定各片区用地规模与开发强度，明确各地块建设量。在改造片区内确定规划原则和控制性内容，针对各片区的开发意向，成熟一片，启动一片。

再以现状建设水平、改造意愿、公益提升效率为原则，选取其中8个片区作为棚户区改造的一期用地。将片区进一步划分为规模适中的“开发单元”，精确控制片区内的棚改项目。以就近回迁、混合布局的方式精确分配用地与资源，以棚改紧迫性、公益设施改善效率为原则提出开发时序建议。在“改造单元”内实现经济平衡，确定最终用地与指标，并反馈至分区划定规划。最终形成控规调整分析论证报告，为控规调整、项目推进提供明确依据。

1.4.    困境三、控规新区化、标准化，忽略对老城特质的延续

现有控规以大地块、大设施、方格网等新区方式规划老城，缺少对老城特征的延续。在控制指标体系的建立上比较粗放，缺少对城市形象、历史风貌的具体控制，对棚改建设项目的引导和控制能力较弱。

突破点：挖掘老城特质，突出五大特征，重塑活力空间

本次规划认为老城是自然生长、历史叠加的复杂有机体，其最大特点是充满活力。在控规的基础上，本次规划重点梳理包含”有机混合的功能系统、便捷多元的民生设施、分布密集的城市交通、人情化的空间尺度、丰富深厚的历史记忆”在内的五大特征。通过强调基层配套商业网络、优化分配公共服务设施、梳理传统街巷路径、以街巷感知系统出发塑造城市空间等措施，对控规进行全面深化和优化。

1.5.    困境四、缺少明确的开发主体，修规方案实用性不足

本次规划针对一期开发用地的每个片区作为单独项目进行设计，由于缺少开发主体，项目目标不清晰，极有可能导致“修规”沦为“城市设计”，失去对棚改建设应有的推进作用。

突破点：建立以“责任主管单位”为核心的联络式规划管理方式

本次规划为一期改造用地分配责任主管单位，包括市规划局、房管局、区住建局、城投公司等单位，承担开发主体功能，加速老城棚改建设推进。

各单位主要负责各自片区内的招商引资、项目管理、棚改推进工作；深度参与片区片区调研、项目定位、核心思路、经济测算等工作；组织规划设计单位与当地居民、社会群体、项目开发商的沟通交流。

在修规层面，本次规划强调多元主体参与设计，重点在市民广场、文化商业街区、沿街立面和道路断面改造等方面邀请市人大代表、本地文化名人、当地居民、业主参与方案汇报与讨论。

依据分区划定规划的限定条件，通过主管单位组织协调，对已有项目提出调整建议。包括依据经济测算核算和调整用地功能、技术指标，调整道路限行、路口、断面设计，提出建筑风貌选型建议等内容，帮助已有棚改项目顺利推进与实施。

深度参与近期实施项目的设计和推进工作，包括入户调查、精算项目建设指标、确定最终方案与指标体系，深入建筑层面设计，并参与方案公示、居民反馈与方案调整等工作。在同时保障居民利益、开发商收益、社会效益的前提下，帮助近期项目能够顺利推进、快速落地。

1.6.    小结

本次规划以精细化、特色化为原则优化现有控规方案，建立多层次、弹性、联络式的规划管理系统。通过对四方面棚改困境的突破，将“角力”转变为多方参与、环环相扣的“合力”，推动老城棚改的落地与实施。是在法定规划编制完毕后，以规划编制和管理方法创新推进老城棚改建设的一次有益探索。